“昆明—蒙特利尔全球生物多样性框架”实施进展简报

编号 sjly202400021

日期 20240225

标题 “昆明—蒙特利尔全球生物多样性框架”实施进展简报

年份 2024 

学科分类 220.65;林业经济学

国别/机构 欧盟 

作者 李茗 

关键词 欧盟  蒙特利尔  生物多样性  生物多样性公约  昆蒙框架 

主要内容 　　2024年1月24日，欧盟环境政策研究所（IEEP）发布了《“昆明—蒙特利尔全球生物多样性框架”实施进展》简报，回顾了截至2023年底落实“昆明—蒙特利尔全球生物多样性框架”（以下简称“昆蒙框架”）的进展情况，介绍了影响即将召开的《生物多样性公约》第十六次缔约方大会（CBD COP16）讨论和进展的一系列关键问题。
　　“昆蒙框架”于2022年12月在《生物多样性公约》第15次缔约方大会（CBD COP15）上获得通过，设定了4个长期目标和23个行动目标，被誉为生物多样性保护的历史性里程碑。此外，大会缔约方还通过了与“昆蒙框架”相关的监测框架、关于资源调动和技术科学合作及支持其执行的决定、关于规划监测报告和审查机制的决定、关于遗传资源数字序列信息的决定等，以支持“昆蒙框架”的实施。
　　一、“昆蒙框架”实施近况和相关支持工作
　　1.资源调动
　　为促进资源调动，缔约方要求在全球环境基金（GEF）下尽快建立一个特别信托基金。据此，2023年8月，全球生物多样性框架基金（GBFF）在GEF第七届成员国大会上启动，以支持气候变化、生物多样性、国际水域和臭氧层空洞等项目。GBFF的初步目标是在2023年12月之前从至少3个捐赠方获得2亿美元的捐助。目前，加拿大和英国已分别宣布捐款1.5亿美元和1 250万美元，这意味着还有约4 000万美元的缺口。GBFF需要大幅增加资金，以实现国际融资目标，即在2025年前每年从发达国家为发展中国家筹集至少200亿美元，在2030年前筹集至少300亿美元。每年为生物多样性筹集2 000亿美元的总体筹资目标将主要由缔约方在国家层面筹集。
　　2.监测框架以及报告和审查机制
　　“昆蒙框架”重视监测框架以及报告和审查机制。目前的监测框架包括一套重点指标，可对长期目标和行动目标进行一致、标准化和可扩展的跟踪。这些重点指标用于根据国家报告和国家生物多样性保护战略与行动计划（NBSAP）来跟踪国家、区域和全球进展情况。科学、技术和工艺咨询附属机构（SBSTTA）及缔约方大会将继续制定和强化监测框架。关于指标问题的特设技术专家组已经成立，以便在CBD COP16之前完善指标。
　　2023年10月，SBSTTA第25次会议讨论了与监测框架、规划和审查机制以及2026年CBD COP17将进行的全球审查的科学和技术问题。会议通过了关于确定支持“昆蒙框架”实施的科学和技术需求方法的决定，以及展现全球实施“昆蒙框架”总体进展的科学、技术和工艺投入。特设技术专家组已在2023年10月之前对全球指标进行了审查，并提出了未来工作的方向，这项工作对于支持缔约方修订和更新其NBSAP以及国家监测框架至关重要。
　　3.修订和更新缔约方NBSAP
　　目前，各缔约方需要在2024年10月的CBD COP16之前修订或更新其NBSAP。全球各国都在积极修订NBSAP，为实现长期目标作出贡献。非政府组织也一直积极倡导NBSAP应涵盖的内容。相关倡议也为此项工作的能力建设提供了支持，并提出实现长期目标所需的关键步骤。
　　由哥伦比亚和德国共同发起的“NBSAP加速伙伴关系”旨在提高生物多样性行动的雄心，并推动加速实施NBSAP。其目标是加强NBSAP的准备、实施和审查，提升其在国家发展规划中的地位，并优化和调整生物多样性融资和资金流，以实现生物多样性主流化。目前，该伙伴关系有21个国家成员和8个机构成员。
　　“国家监测支持倡议”即将在2024年晚些时候启动，旨在支持各国提升监测“昆蒙框架”实施进展的国家能力。在SBSTTA第25次会议上，CBD秘书处还推出了基于重点指标的行动目标追踪平台以及一个在CBD信息交换机制下的NBSAP修订或更新的在线报告工具。该机制促进了缔约方之间的合作、知识共享和信息交流。
　　二、行动目标进展情况
　　2023年6月，CBD秘书处发布了对“昆蒙框架”行动目标的指导说明，解释了这些目标的重要性和组成部分。简报重点介绍了行动目标1～11的重要性、协助实施的举措、重要指标设定以及潜在的实施障碍，而行动目标12～23因进展较少而未作详述。
　　行动目标1：对所有地区进行规划或管理，使具有重要生物多样性的地区的生物多样性损失接近于零
　　将生物多样性因素纳入空间规划和政策中，对于扭转生物多样性丧失至关重要。为实现该目标，缔约方需要建设系统和治理框架，以规划土地利用、获取数据并进行土地利用管控。该行动目标包括尚未定义的术语和目标，如“包容性空间管理”和“生物多样性丰富的地区”等。
　　该行动目标的最大障碍是资金和能力不足。由于已经有了许多可用的规划工具，主要问题不在于技术障碍，而在于各项举措的协调和管理。此外，面临的挑战还包括缓解与土地退化有关的冲突和预测未来的土地利用变化。对该行动目标的监测依赖于衡量生态系统覆盖面积、面临的威胁和开展的空间规划等3个重点指标。其中的术语界定仍有待完善，如“生态系统红色名录”尚不完整；“自然生态系统范围”相对完善，但并未将生态系统退化考虑其中；“包含生物多样性的空间规划所覆盖的陆地和海洋的百分比”尚未确定，需要明确数据收集的标准和方法。
　　行动目标2：30%的退化地区得到有效恢复
　　行动目标2是“昆蒙框架”最重要的目标之一。“联合国生态系统恢复十年”等现有倡议有助于实现该目标。土地退化是重点指标“需要恢复的地区”中的重要组成部分，目前该指标还没有明确的报告方法。来自联合国粮农组织（FAO）、CBD、联合国防治荒漠化公约（UNCCD）、联合国环境规划署-世界自然保护监测中心（UNEP-WCMC）和世界自然保护联盟（IUCN）的专家组成了负责土地退化监测的工作组，发布了该行动目标的路线图，并将制定重点指标的方法学，进一步开发现有的生态系统恢复监测框架平台（FERM）用于监测。
　　实现该行动目标的一个主要挑战是各缔约方的意愿存在差异，重点指标也存在监测方面的挑战，长期展示恢复措施成果同样面临困难。
　　行动目标3：30%的地区得到有效保护
　　自CBD COP15以来，该行动目标获得了最多的关注和重视。若有效实施该目标，必须考虑6个关键因素：1）保护地的质量；2）衡量成果而非投入；3）确定其他有效区域保护措施（OECM）在实现目标中的作用并确保其有效性；4）促进原住民和当地社区更多地参与相关治理工作；5）解决其余70%未受法律保护的地区的问题；6）展现保护地为人类带来的益处。
　　该行动目标的重点指标包括“保护区和OECM的覆盖范围”。虽然有可用数据，但这并不能反映指定保护区是否保护了对生物多样性具有重要意义的区域，也不能反映指定保护区是否有效或是否与其他区域相连。UNEP-WCMC及其合作伙伴目前正在确定“有效性”部分的计算方法。
　　许多国家已经或正在制定本国落实该行动目标的战略，新的国际倡议也正在支持各国的实施工作。由CBD、世界自然保护联盟世界保护地委员会（IUCN-WCPA）和UNEP-WCMC共同建立的伙伴关系旨在更好地了解实施需求以及技术和财政支持方面的差距，并调整实施进程和开展能力建设。IUCN-WCPA开发了一个用于确定OECM的工具，将为实现该行动目标作出重要贡献。此外，“为了人类和自然的高雄心联盟”正在通过政治动员、能力建设和牵线搭桥为联盟成员提供支持，并在网上推出了“30×30解决方案工具包”，旨在收集有关该行动目标实施的工具、方法和信息。实现该行动目标的一个重要里程碑事件是《公海条约》的通过和批准，该条约允许在公海建立海洋保护区。
　　该行动目标面临的主要挑战是各国能否获得充足的财政和技术援助，其他挑战还包括对该行动目标的理解以及各项活动之间的互补性。
　　行动目标4、5和9：可持续野生动植物管理
　　行动目标4的重点是防止已知受威胁物种的灭绝，行动目标5和9的重点则是野生动植物种的可持续利用。SBSTTA建议开展差距分析，以确定当前指导说明文件中尚未充分涵盖的领域，并纳入生物多样性和生态系统服务政府间科学政策平台（IPBES）发布的《野生物种可持续利用评估报告》中确定的关键要素，如成本和收益的公平分配以及针对地方、社会和生态需求的政策。可持续野生动植物管理合作伙伴关系（CPW）将在这方面发挥关键作用，该伙伴关系制定了2023—2025年工作计划，其中包括支持“昆蒙框架”实施的目标。
　　IUCN于2023年10月发布了《全球物种行动计划》，旨在为减缓物种减少的行动提供指导，为实现与物种保护和可持续利用相关的目标和指标提供了重要的战略干预措施和指示性行动清单。IUCN还将开发在线物种保护知识、信息、学习、利用和共享（SKILLS）平台，以提供资源、培训支持和技术指导。
　　除了该行动目标设置的“红色名录指数”这一重点指标以外，其他大部分重点指标都有赖于详细的比例数据，有较大的衡量难度。
　　行动目标6：入侵外来物种的引入和定居率降低50%
　　入侵物种是生物多样性丧失的主要驱动因素之一，但通过有效管理、充足和持续的财政和技术资源以及所有部门的参与，可以预防和控制这一威胁。特设技术专家组强调，早期发现和根除入侵物种的成本效益优于管理已定居的入侵物种种群和缓解其影响。但对于哪些分类群在新环境中可能成为入侵物种，仍有很多不确定性。该行动目标的重点指标是“入侵物种定居率”，但这一指标的监测基础薄弱，CBD没有提供如何衡量该指标的信息。
　　行动目标7：减少污染，将养分流失和杀虫剂风险减半
　　污染是生物多样性丧失的主要驱动因素之一，该行动目标涵盖各种来源的污染，应将其控制在有害水平以下。尽管这是一个重要问题，但对推进这一行动目标的关注明显不足。该行动目标下的两个重点指标为“农药浓度”和“沿海富营养化”，但没有提供衡量的基础，也缺乏监测进展的信息。
　　行动目标8和11：抵御气候和其他环境变化的能力
　　气候变化是生物多样性丧失的主要驱动因素之一，但行动目标8和11受到的关注和审查较少，主要原因是其缺乏量化和有时限的目标。
　　将行动目标8和11与其他国际努力相结合的举措一直在进行中。SBSTTA第25次会议重申了行动目标8的重要性以及与落实《巴黎协定》协同推进的必要性。行动目标8和11均强调了基于自然的解决方案（NbS）和基于生态系统的方法的重要性。但各缔约方对于NbS的定义缺乏共识。SBSTTA建议将采用NbS和基于生态系统的方法进行气候变化适应、减缓和减少灾害风险纳入NBSAP，并确保与国家自主贡献（NDC）和国家适应计划发挥协同作用。SBSTTA第25次会议还强调了行动目标8和11与《仙台灾害风险管理框架》的联系。该框架旨在大幅减少灾害风险及其对人类和经济造成的相关后果。基于风险知情的全面规划有助于应对行动目标8和11中提到的系统性风险。
　　行动目标8没有设置重点指标。行动目标11提供了衡量重点指标“生态系统服务”的方法学，但未对其进行定义，且生态系统服务清单非常不完整。因此，改进该指标是行动目标11取得进展的当务之急。
　　行动目标10：对农业、水产养殖业、渔业和林业进行可持续管理
　　“昆蒙框架”通过后，与保护相关的量化目标成为关注焦点，而与可持续利用相关的行动目标受到的关注不足。然而，鉴于行动目标3范围之外的面积占地球面积的70%，且全球60%的生物多样性丧失是农业、林业和渔业造成的，因此后者同样重要。然而，有关行动目标10的谈判困难重重，“可持续集约化”“韧性”“NbS”和“自然向好”等相关措辞遭到了一些缔约方的强烈反对。
　　“生产性农业和可持续农业的面积比例”和“森林可持续经营进展”这两个重点指标都存在于联合国可持续发展目标（SDG）中，但这些指标的衡量和报告具有挑战性。例如，除有机农业外，其他形式的“可持续农业”不存在具有共识的定义或衡量方法。
　　三、尚需努力的领域
　　当前，“昆蒙框架”实施进程中还存在一些薄弱环节，如公平惠益分享、一体化、法律变革、可持续消费、生物安全和不正当激励措施等，应对这些问题具有挑战性，因为在生物多样性保护领域没有专门机构来处理这些具体问题。
　　很多国际组织、非政府组织、缔约方和其他利益相关方都积极参与到了推动“昆蒙框架”实施行动的倡议和努力中。尽管UNEP和联合国开发计划署（UNDP）在此类倡议中发挥了核心作用，但其他组织的参与，例如联合国粮农组织（FAO）在农业相关问题上的参与，可以大大提高成功的前景并促进国际合作。
　　四、对CBD COP16的展望
　　CBD COP16将于2024年10月21日—11月1日在哥伦比亚举行，主要议题是修订和更新缔约方的NBSAP，以及提交与“昆蒙框架”目标相一致的国家目标。CBD相关工作组和国际组织将继续支持制定衡量行动目标的重点指标。（李 茗）

资料来源 世界林草动态,2024(2)